Принцип возрождения властей

В своем широко разошедшемся программно-идеологическом выступлении Владислав Сурков увидел особый фактор продвижения России по пути демократии в последние годы в нынешнем способе формирования Совета федерации. Основной его упрек к варианту, существовавшему с 1996 по 2001 год, сводится к штампованному обвинению в «нарушении принципа разделения властей», когда губернаторы, по его мнению, представлявшие исполнительную власть, входили в состав законодательного органа. Довод действительно расхожий, однако выдающий скорее непонимание им ни сути принципа разделения властей, ни функциональной роли верхней палаты парламента в современном государстве.

Сам принцип «разделения властей» изначально не означает их отдельного существования. Философы XVIII века исходили из существовавшей реальности, в которой старые монархи сосредотачивали в своих руках и законодательные, и исполнительные, и судебные функции. Такое сосредоточение явно приводило к тирании: «Всякая власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно». И родилась идея разведения этих функций. Но не с целью создания нескольких «независимых» властей. А с целью ограничения исполнительной власти монархов законодательной и представительной властью народа. То есть высший смысл разделения властей - ограничение исполнительной власти, утверждение приоритета народного представительства над, как сказали бы сегодня, бюрократическим началом. Никогда этот принцип не предполагал как непременную характеристику неучастие лиц исполнительной власти в деятельности законодательной. Наоборот, в странах с развитым разделением властей министры предпочтительно назначаются из числа депутатов парламента, как было, в частности, в Англии, а правительства субъектов федерации имеют места в верхней палате парламента, как в ФРГ, где на том или ином заседании бундесрата федеральную землю может представлять как глава ее правительства, так и один из его членов.

В первом случае министр, будучи избранным в состав парламента как депутат, заведомо является лицом, обличенным электоральным доверием, то есть усиливается зависимость исполнительной власти от избирателей. Во втором член верхней палаты находится в прямой зависимости от местного правительства, то есть, в конечном счете, от местного парламентского большинства. В обоих случаях усиливается зависимость должностных лиц от избирателя.

При этом сама верхняя палата играет роль некого ограничителя возможных волюнтаристских решений нижней.

В большинстве случаев, верхняя палата, - это атрибут федеративного государства, система представительства субъектов федерации, обеспечения их участия в законодательном процессе. Палаты представляют разные срезы общественных интересов, срез интересов граждан и срез интересов государственных образований в составе страны. Утвердились два основных принципа: американский (Сенат) и германский (Бундесрат).

В США нижняя палата избирается в зависимости от численности каждого штата на два года, а верхняя - Сенат, с равным представительством от каждого штата два сенатора и один сенатор от Федерального Округа Колумбия, на шесть лет, причем каждые два года состав Сената обновляется на одну треть. Это классический пример «сдержек и противовесов». Допустим, в ходе очередных выборов, в рамках волны подъема некой политической тенденции и атмосферы политической истерии, состав избранных депутатов резко меняется. Тогда две трети сенаторов представляющих предыдущий расклад политических симпатий имеют возможность блокировать резкие политические повороты до тех пор, пока они не станут устойчивой политической тенденцией, которая приведет к изменению всего состава Верхней палаты на двух последующих выборах с соответствующим подтверждением ее устойчивости в двух очередных выборах в нижнюю палату.

В результате резкий поворот в политике исключается, и для того, чтобы произошло коренное изменение курса, необходимо господство новой политической тенденции в течение ряда лет.

Принцип Бундесрата предполагает, что верхняя палата состоит из непосредственных представителей парламентов и правительств субъектов федерации, зависящих от них и напрямую представляющих их позиции.

{
    "_essence": "test",
    "incutNum": 1,
    "repl": "<1>:{{incut1()}}",
    "type": "129466",
    "uid": "_uid_573514_i_1"
}

Одним из достоинств верхней палаты была конституционная и практическая невозможность ее роспуска.

Совет федерации, в отличии от Думы, невозможно было окружить танками и разогнать. Члены верхней палаты могли спокойно собраться в любом регионе и, контролируя исполнительную власть на местах, блокировать любую попытку государственного переворота, идущую как снизу, так и сверху. Суть принципа разделения властей: ограничение исполнительной власти властью законодательной, - не нарушалась, как объявляет Сурков, а, напротив, обеспечивалась.

Реформа 2000 года привела к резкому падению значения верхней палаты. Конституционно за ней записаны огромные права, но реальное ее значение сведено практически к нулю. С одной стороны, Совет федерации формируется из лиц, как правило, не имеющих влияния и известности в обществе, а, с другой, контролируется в своих действиях не регионами, а той же центральной исполнительной властью, которую по замыслу и должен ограничивать. То есть, не выполняет ни представительных функций, поскольку не представляет общество, ни функций «сдержек и противовесов», поскольку бессилен перед исполнительной властью.

Однако Совет федерации объективно действительно необходим в современной России.

Повышение его роли возможно при возвращении к традиционным моделям, опробованным мировой политикой. Первая — принципу Бундесрата, однако при нынешнем порядке назначения губернаторов, вариант выглядит достаточно спорно. Второй — модель Сената — предполагает прямые всенародные выборы верхней палаты. Здесь есть две оговорки. С одной стороны, это не гарантирует возможностей исполнения функций «сдержек и противовесов» если Совету федерации не будут предоставлены реальные полномочия контроля действий исполнительной власти. С другой, формально это плохо согласуется с записью в Конституции о «представительстве исполнительной и законодательной власти». Однако оба препятствия устранимы.

Первое, если законодательно будут прописаны контрольные функции СФ, в частности - через институт расследования любых действий исполнительной власти с судебной ответственностью за отказ от сотрудничества с его комиссиями, как граждан, так и должностных лиц, через институт периодических отчетов перед ним утверждаемых им высших чиновников, включая судей КС суда и Генпрокурора с правом оценки их деятельности, а в случае с последним - с правом выражения ему недоверия. Второе, если при прямых выборах членов Совета федерации они будут обозначаться не просто как члены верхней палаты, а как, соответственно, как «Представитель Законодательного собрания» и «Представитель Исполнительной власти» (а не только губернатора). А в определении их статуса будут записаны их полномочия по взаимодействию с представляемыми им институтами.В любом случае, восстановление влиятельности Совета федерации необходимо и основываться должно на понимании и признании того, что разделение властей своей сутью имеет не независимость их друг от друга, а исторически апробированный принцип первенства законодательной власти над исполнительной с правом контроля и корректировки ее действий.

Автор — профессор Международного независимого эколого-политологического университета