Цивилизация
Министерство труда Российской Федерации выставило на обсуждение Кодекс этики государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Проект документа опубликован на официальном портале для размещения государственно-правовой информации regulation.gov.ru. В случае принятия кодекс должен стать документом, на основании которого будет оцениваться поведение российских чиновников различного уровня, а лицо, состоящее на государственной или муниципальной службе, должно будет добровольно принять на себя содержащиеся в кодексе обязательства.
Сам по себе Кодекс этики чиновников не является сколь-либо обязывающим документом. В проекте указа президента, которым предлагается ввести кодекс в действие, говорится лишь о «рекомендациях» для государственных и муниципальных служащих руководствоваться нормами кодекса в своей работе. Из документа следует, что соответствие кодексу будет одним из критериев при оценке его служебной деятельности. Также служащих обяжут изучить кодекс (знание документа тоже включено в критерии оценки). Соответствующие пункты — о знании и соблюдении норм кодекса — будут внесены в уже существующие документы, регулирующие вопросы служебного поведения чиновников и процедуры рассмотрения вопросов о конфликте интересов.
Изучение текста кодекса вряд ли составит для государственных и муниципальных служащих какую-либо сложность. Он состоит из 12 статей. И вместе с общими положениями его объем не превышает 800 слов. Положения кодекса в целом также составляют достаточно расплывчатые требования о безупречном и беспристрастном выполнении своих обязанностей, корректном поведении с гражданами и соблюдении опрятности и приличия во внешнем виде.
К конкретным требованиям можно отнести лишь запрет принимать «подарки и иные знаки гостеприимства», если это может повлечь за собой «сомнения в объективности» чиновника.
До этого федеральные чиновники обязаны были отчитываться о полученных подарках (приношения стоимостью свыше трех тысяч рублей чиновники должны были сдавать в соответствующую службу своего учреждения с правом выкупа из собственных средств), отдельным указом в мае этого года Владимир Путин обязал сдавать полученные подарки наиболее высокопоставленных госслужащих (в том числе секретаря Совета безопасности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав регионов).
Теперь отказываться от подарков могут заставить всех чиновников — но только в рамках добровольно принятой на себя этической нормы.
Документы, которые каким-то образом регулируют этику и поведение общественных служащих и декларируют некоторые высокие идеалы в исполнении их обязанностей, существуют в различных странах мира. Как правило, они также немногословны и содержат общие рекомендации к добросовестному исполнению обязанностей. Впрочем, статус и характер таких документов в разных бюрократических культурах все же различается.
Западный опыт
В частности, в США известен Этический кодекс Американской ассоциации общественной службы, члены которой обязываются отдавать приоритет интересам общества перед личным интересом, уважать конституцию, при этом стремиться к изменениям законов для лучшего служения общественному благу и следовать высочайшим этическим стандартам для повышения авторитета общественной службы у жителей страны. Впрочем, Американская ассоциация общественной службы — это добровольное неправительственное объединение, занимающееся изучением функционирования бюрократии и выдвижением рекомендаций различного уровня по улучшению общественной службы. Это скорее авторитетный наблюдательный орган за национальной бюрократией, члены которого должны иметь безупречную репутацию и прописывают это в качестве декларации.
«Семь принципов государственной службы» сформулированы и в Великобритании. Они существуют в качестве документа, изданного в 1995 году Комитетом по стандартам государственной службы — особым независимым органом при премьер-министре Великобритании, занимающимся исследованием вопроса соответствия стандартов поведения государственных служащих и представителей местной власти. Впрочем, хотя в кодексе записано, что он применим ко всем состоящим на общественной службе (включая полицейских), в качестве законодательной нормы он включен лишь в Министерский кодекс Великобритании (свод норм, регулирующих поведение членов кабинета).
В Европейском союзе этика бюрократов регулируется Кодексом правильного административного поведения, принятым Европейским парламентом в 2001 году. Этот документ, в частности, требует от представителя государственной службы помнить, что во всех случаях он оказывает услуги обществу, а потому обязан быть любезным с гражданами и внимательно относиться к их просьбам. Однако в этом кодексе, помимо общих этических принципов, требующих, например, недопущения любых форм дискриминации граждан при рассмотрении дел (в кодексе тщательно прописаны любые особенности, по которым могут быть дискриминированы граждане), имеются и конкретные нормы о форме ответа на поступившие запросы, порядок работы с сообщениями и другие процедурные нормы.
Российский кодекс находится в разной форме родства с данными документами. Однако при этом имеет и свои дополнительные повлиявшие на его появление источники.
В частности, при обсуждении документа в Общественной палате директор департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы Минтруда Дмитрий Баснак отмечал, что ряд положений были взяты из советских документов. В частности, прямым заимствованием можно считать норму о необходимости госслужащему руководствоваться «нравственной чистотой, простотой и скромностью в общественной и частной жизни» — с небольшими новациями эта норма взята из Морального кодекса строителя коммунизма, также мало к чему обязывающего документа советской эпохи, существовавшего скорее для заучивания и использования в официальной риторике. Можно предположить, что желание разработчиков опираться на нормы документа, служившего в советское время поводом для различного рода иронических замечаний, показывает их фактическое отношение к перспективам применения нового кодекса.
Тем не менее некоторые особенности нового документа действительно примечательны. При общей декларации норм о необходимости соблюдения интересов граждан и служения обществу, которые так или иначе содержатся во всех известных документах подобного рода, в российском кодексе предлагается прописать необходимость руководствоваться нормами патриотизма и при этом в подпункте б пункта 8 кодекса это трактуется как обязанность «действовать в общенациональных интересах и преданно служить государству». Подобные нормы для общественных служащих (которые часто считаются ответственными перед сообществами, которые их нанимали, а не перед центральными властями) в других кодексах общественных служащих представить сложно — во всяком случае, сама формулировка о «преданном служении» больше походит на обязательство присяги, причем присяги, принесенной правителю. Создатели кодекса в этом смысле воспринимают чиновников — и государственных, и муниципальных (нанимателем которых согласно закону «О муниципальной службе» является муниципальное образование) — как слуг государства.
Достаточно противоречиво прописаны в кодексе и нормы о беспристрастном отношении к гражданам. В одном из пунктов, в частности, служащему запрещают «ущемлять интересы физических и юридических лиц, этнических, социальных и иных групп и конфессий». В другом требуют «уважительно относиться к институту семьи», а также «уважать обычаи и традиции, культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий». Иными словами, норма в большей степени направлена на защиту консервативных, традиционных ценностей (которые в форме уважения к интересам конфессий и традиций этнических групп прямо прописываются в документе).
Впрочем, документ действительно не является обязывающей нормой. Скорее важен рисуемый им образ. Составители кодекса из Министерства труда нарисовали достаточно живую картину бюрократа — преданно служащего государству, внимательно относящегося к консервативным традициям и обязанного соблюдать нормы, взятые из Морального кодекса строителя коммунизма, принятый в 1960-х годах.
Заместитель председателя Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству Сергей Иванов называет возможное принятие кодекса «благими намерениями».
«Этот кодекс не будет обязателен для исполнения, так как его невыполнение не является основанием для увольнения чиновника, — говорит Иванов. — Это не административный и не уголовный кодексы — это кодекс поведения и максимум, что ждет чиновника — «презрение товарищей». Многие же чиновники уже давно живут по принципу «а Васька слушает да ест».
Экс-заместитель министра экономики Иван Стариков скептически относится к принятию подобного кодекса.
«Действующих федеральных законов вполне достаточно, чтобы не пытаться имитировать бурную деятельность. Главный вопрос — это вопрос неисполнения законов государственными служащими, и история с часами пресс-секретаря Дмитрия Пескова лишнее тому подтверждение», — сказал Стариков «Газете.Ru».
